廢監察院 然後呢

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隨著監委任期屆滿，以及立院朝野黨團分別提出廢除監院的修憲主張，監察院的存廢在過去1個月已然成為政壇熱議的話題。

監察權是孫中山先生參考皇權時代御史諫官的設計，希望導入憲政體制以修補民主運作的不足。既緣起於專制皇權的制度，與現代民主概念有些扞格便在所難免，今朝野政黨動念廢除，身為民主研究者，自然樂觀其成。

然而，監察權的重要性仍不容忽視。一旦廢除監院，這些職權與功能應如何移轉，勢須提出完整規畫，否則改革反將陷入無盡的制度爭議，不利民主的穩定。

根據憲法規定，監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉、糾正及審計等權。這些職權在民主國家原本就被視為國會的「必有之權」，為監督行政與提升立法的基本設計。但民國初建，習於行政權獨大的政治菁英，卻對立法機構掌控這些權力深感不安。為了避免國會專制或議會暴政，國民政府乃另立監察院，將彈劾及審計權分割於該院。

19世紀後半葉，美國確曾出現國會專斷與錢權橫行的弊端，由於孫中山此時也正巧遊學西方觀察民主運作，為了導正弊端乃提出以監察制度為解方。然而，美國民眾也未坐視亂象橫行，19世紀末展開的「進步改革運動」，便讓新世紀的國會受到相當的制約。

1921年美國成立「審計總署」（GAO），用以矯正當時亂無章法的總預算編製。同樣是為了避免國會濫權，美國選擇將該機構成立於國會之下，與民國時期主張審計部應獨立於國會之外大相逕庭。

由於美國國會本就具備彈劾與調查權，GAO隸屬於國會之下，自然可憑藉國會授權，對行政機構的工程延宕、施政無方、資金濫用、綱紀不彰等問題，嚴加考核與糾舉。由於運作內容涉及廣義的風紀問題，故該署在2004年更名為「政府課責署」，以求名實相符。百年運作證明，機構雖為國會的下屬單位，但功能與效率完全輾壓號稱獨立機構的監察院。光就每年產出9百份行政查核報告，便足以讓監察院汗顏。

GAO的功能既是監督行政運作，行政主管當然視之如芒刺在背，想方設法要挫其銳氣或誘之以利；相對的，查核結果也可能被國會議員用為需索的工具。為幫助GAO主管抗拒不當壓力，主管人選須由重量級國會議員組成遴選委員會進行篩選，最後提出3人由總統圈定其中1位，然後再由參院行使同意權。主管就職後，總統無權罷免，國會也只能透過高難度的聯合決議或彈劾迫其去職（迄今未曾發生過），任期15年且不得連任。故GAO名義上雖隸屬國會，但獨立性卻能獲得完整保障。

我國監察院法定功能與GAO相比毫不遜色，但從賴總統提名75歲長者擔任院長，對比GAO主管平均53歲，行政機構不期待監院發揮積極功能的意圖甚是明顯。執政者的態度如此，廢除監院當然不足為惜。但廢除後期盼朝野能以美國為師，將監院功能移交立院，勿讓監督政府的機制從此殘缺。（作者為文化大學政治系特聘講座教授）

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